Bekämpfung von Menschenhandel in der Schweiz: Strategische Meilensteine

Die Anstrengungen gegen Menschenhandel in der Schweiz sind vielfältig und werden durch zahlreiche staatliche und nichtstaatliche Stellen und Organisationen – die meist in der KSMM vernetzt sind – auf vielfältige Weise erbracht. Die im nachfolgenden Auszug dargestellten Massnahmen gelten als Meilensteine in der Verbesserung der Rahmenbedingungen und der Instrumente für die Bekämpfung des Menschenhandels in der Schweiz.

• Gestützt auf den im September 2001 verabschiedeten interdepartementalen Bericht „Menschenhandel in der Schweiz“ wird 2003 die Koordinationsstelle gegen Menschenhandel und Menschenschmuggel (KSMM) gegründet. Diese vereinigt eine Vielzahl von Behörden und Stellen bei Bund und Kantonen sowie von Nichtregierungs- und zwischenstaatlichen Organisationen, die mit der Bekämpfung von Menschenhandel und Menschenschmuggel betraut sind. Die KSMM ist eine Informations- und Analysedrehscheibe gegen Menschenhandel, erarbeitet Instrumente und Strategien dagegen und koordiniert die Massnahmen in den Bereichen Prävention, Strafverfolgung und Opferschutz. Ihre Geschäftsstelle befindet sich im Bundesamt für Polizei (fedpol).

• 2004 wird im Bundesamt für Polizei (fedpol) respektive in der Bundeskriminalpolizei, Abteilung Koordination, das Kommissariat „Pädophilie, Menschenhandel, Menschenschmuggel“ gegründet. Dieses wird 2007 in die zwei Kommissariate «Pornographie, Pädophilie» und «Menschenhandel, Menschenschmuggel“ aufgeteilt. Dabei wird das Kommissariat Menschenhandel und Menschenschmuggel personell aufgestockt. Es unterstützt die Kantonspolizeien bei Ermittlungen mit interkantonalem und internationalem Bezug.

• 2004 eröffnet die FIZ Fachstelle Frauenhandel und Frauenmigration die schweizweit erste spezialisierte Interventions- und Beratungsstelle für Opfer von Frauenhandel Makasi. Inhalt des Projektes ist die Beratung und Begleitung von Opfern von Frauenhandel, die Verbesserung des Schutzes der Opfer und die Ermöglichung der Einforderung ihrer Rechte. Diese spezialisierte Beratung durch eine NGO dient dem Schutz der Opfer von Menschenhandel in der Schweiz und ergänzt die staatlichen Massnahmen im Bereich Opferhilfe.

• Das Bundesamt für Zuwanderung, Integration und Auswanderung (imes) richtet im August 2004 ein Rundschreiben über die Aufenthaltsregelung für die Opfer von Menschenhandel an die kantonalen Migrationsämter. Im Rundschreiben wird dargelegt, welche Aufenthaltsmöglichkeiten nach den bestehenden gesetzlichen Grundlagen für die Opfer von Menschenhandel bestehen. Das Rundschreiben gibt Empfehlungen für die Einräumung einer Bedenkzeit, den Aufenthalt während des Ermittlungs- und Gerichtsverfahrens und den Aufenthalt aus humanitären Gründen ab. Die neue Gesetzgebung betreffend die Ausländerinnen und Ausländer vom Januar 2008 löst dieses Rundschreiben ab.

• Aufgrund der Erfahrungen am ersten Runden Tisch gegen Menschenhandel im Kanton Zürich, der von der FIZ 2001 ins Leben gerufen worden ist, erarbeitet eine Expertengruppe aus Bund, Kantonen und Nichtregierungsorganisationen unter der Federführung der KSMM den Leitfaden «Kooperationsmechanismen gegen Menschenhandel». Der Leitfaden wird anlässlich der nationalen Fachtagung «Menschenhandel in der Schweiz» Ende 2005 publiziert. Neben einem Überblick über die Instrumente gegen Menschenhandel enthält er Empfehlungen an die Kantone, wie die Zusammenarbeit der Behörden und Opferhilfestellen gegen diese Kriminalitätsform ausgestaltet und vereinbart werden kann. Im Anhang findet sich die Checkliste zur Identifizierung der Opfer von Menschenhandel.

• Um die Zusammenarbeit zwischen Polizei, Justiz, Migrationsbehörden und Opferberatungsstellen zu verbessern, werden in mehreren Kantonen so genannte «Runde Tische» gegen Menschenhandel eingerichtet. Die Runden Tische dienen einem einheitlichen Verständnis des Problems und der Lösungen dagegen. Es werden die Verantwortlichkeiten, Schnittstellen und Aufgaben der jeweiligen Behörden und Stellen festgelegt. Gibt es 2005 lediglich in zwei Kantonen institutionalisierte Formen der Kooperation, so findet man solche zum heutigen Zeitpunkt in dreizehn Kantonen.

• Im Rundschreiben des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA) vom März 2005 an die Schweizer Vertretungen im Ausland werden Präventionsmassnahmen zum Schutz von Cabaret-Tänzerinnen und -Tänzern eingeführt. Die Präventionsmassnahmen im Konsulat beinhalten das Führen eines persönlichen Gespräches mit den Visum-Bewerberinnen und -Bewerbern, die Abgabe von Informationsmaterial in Bezug zur beabsichtigten Tätigkeit und die persönliche Unterzeichnung des Arbeitsvertrages. Im persönlichen Gespräch werden die Visum-Bewerberinnen und -Bewerber über die Gefahren, ihre Rechte als Tänzerin oder Tänzer und das Beratungsangebot unterrichtet. Auch wird ihnen erklärt, dass keine Prostitution von ihnen verlangt werden darf.

• Im Mai 2006 erlässt das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) die Weisungen über die Beschäftigung von Hausangestellten durch ausländische diplomatische Missionen in der Schweiz. Die Regelung der Anstellungs- und Arbeitsbedingungen für das beschäftigte Personal beugt Ausbeutungen vor, denen die Hausangestellten ausländischer Gesandtschaften ausgesetzt sein können. Arbeitskonflikte können der dafür bestehenden Stelle in Genf, dem Bureau de l'Amiable Compositeur, zur Mediation vorgetragen werden.

• Die Schweiz ratifiziert das Fakultativprotokoll betreffend den Verkauf von Kindern, die Kinderprostitution und die Kinderpornographie zum UNO-Übereinkommen über die Rechte des Kindes sowie das Zusatzprotokoll betreffend Menschenhandel zum UNO-Übereinkommen gegen die transnationale organisierte Kriminalität. Die beiden Vertragswerke treten am 19. Oktober 2006 und am 26. November 2006 in Kraft.

• Im Rahmen der Ratifizierung des Fakultativprotokoll betreffend den Verkauf von Kindern, die Kinderprostitution und die Kinderpornographie wird der bisherige Artikel 196 gegen Menschenhandel im Schweizerischen Strafgesetzbuch (StGB; SR 311.0) revidiert und an die internationale Definition gemäss Art. 3 des Zusatzprotokolls betreffend Menschenhandel angepasst. Der neue Art. 182 StGB ist seit dem 1. Dezember 2006 in Kraft. Er stellt neben dem Menschenhandel zum Zweck der sexuellen Ausbeutung auch den Menschenhandel zwecks Ausbeutung der Arbeitskraft sowie zwecks Entnahme von Körperorganen unter Strafe. Neu ist der nur einmalige Handel mit nur einem Menschen strafbar und die Anwerbung ist dem Handel gleichgestellt.

• Mit Inkrafttreten der Revision des Allgemeinen Teils des Schweizerischen Strafgesetzbuches am 1. Januar 2007 liegt eine neue gesetzliche Bestimmung für die Strafbefreiung von Opfern vor. Das Opportunitätsprinzip in Art. 52 StGB ermöglicht den Verzicht auf eine Strafverfolgung bei fehlendem Strafbedürfnis. Auch weiterhin kann laut Art. 54 StGB von einer Bestrafung des Opfers wegen Betroffenheit durch die Tat abgesehen werden und es gelten die Regeln über den Nötigungsnotstand gemäss Art. 17 StGB.

• Die von der Konferenz der kantonalen Polizeikommandanten (KKPKS) eingesetzte interkantonale Arbeitsgruppe „Menschenhandel/Menschenschmuggel“ (AGMM) nimmt im Sommer 2007 ihre Tätigkeit auf. Sie tagt ein- bis zweimal jährlich mit dem Ziel, gesamtschweizerisch gültige Ermittlungsansätze zu erarbeiten, auf der operativen Ebene die Vernetzung zwischen den Korps zu fördern und den Austausch fachspezifischer Kenntnisse zu vertiefen.

• Mit der Inkraftsetzung des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer (Ausländergesetz, AuG; SR 142.20) sowie der Verordnung über Zulassung Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE; SR 142.201) am 1. Januar 2008 wird die Aufenthaltsregelung für Opfer von Menschenhandel neu auf Gesetzes- und Verordnungsstufe verankert. Die Regelung entspricht den Vorgaben des Übereinkommens des Europarates zur Bekämpfung des Menschenhandels. Genannt werden die Einräumung einer Bedenkzeit von mindestens 30 Tagen, der Aufenthalt für die Dauer eines Strafverfahrens gegen die Täterschaft, der Aufenthalt aufgrund der besonderen persönlichen Situation und die Gewährung von Rückkehr- und Reintegrationshilfen an Opfer sowie Zeuginnen und Zeugen von Menschenhandel durch den Bund (Art. 30 Abs. 1 Bst. e und Art. 60 Abs. 2 Bst. b AuG, Art. 35 und Art. 36 VZAE).

• Am 9. September 2008 wird das Meldeformular „Kindersextourismus“ auf der Webseite von fedpol aufgeschaltet (www.stop-childsextourism.ch). Es ermöglicht der Öffentlichkeit, Beobachtungen oder Wahrnehmungen bezüglich eines möglichen Missbrauchs von Kindern zu melden. Das Formular kann von jedermann benutzt werden. Die eingegangen Meldungen werden durch das Kommissariat Pädophilie/Pornografie der BKP überprüft und einer ersten Auswertung unterzogen; anschliessend werden die notwendigen Massnahmen eingeleitet.

• Das totalrevidierte Bundesgesetz über die Hilfe an Opfer von Straftaten (Opferhilfegesetz, OHG; SR 312.5) tritt am 1. Januar 2009 in Kraft. Das Opferhilfegesetz bildet die gesetzliche Grundlage für die Hilfe an Oper von Menschenhandel und die Abgeltung der NGO, die im Auftrag der Kantone spezialisierte Opferhilfe leisten. Art. 9 Abs. 1 Opferhilfegesetz verpflichtet die Kantone, bei der Schaffung und beim Betrieb von Beratungsstellen den besonderen Bedürfnissen der verschiedenen Opfergruppen Rechnung zu tragen. Darunter fällt die Gruppe der Opfer von Menschenhandel. Die Kantone können dafür selbständige öffentliche oder private Beratungsstellen einsetzen und gemeinsame Beratungsstellen betreiben.

• Seit April 2007 werden für Angehörigen der schweizerischen Polizeikorps, das Grenzwachtkorps und die kantonalen Migrationsämter am Schweizerischen Polizei-Institut (SPI) spezialisierte Ausbildungen zur Bekämpfung des Menschenhandels angeboten. Der Kurs wird 2009 zum ersten Mal auch in französischer Sprache durchgeführt. Weitere Kurse unter Mitwirkung der KSMM dienen dazu, zuständige Spezialisten gegen Menschenhandel auszubilden: Im November 2008 führt das Competence Center Forensik und Wirtschaftskriminalität (CCFW) einen Kurs für Angehörige der Justizbehörden sowie andere interessierte Behördenvertreter durch. Im September 2010 wird erstmals eine Ausbildung für Opferhilfestellen der Romandie an der Haute école de travail social Gèneve (hets) angeboten.

• Im Sommer 2008 führt eine Trägerschaft aus Nichtregierungsorganisationen die „Kampagne Euro 08 gegen Frauenhandel“ durch. Die nationale Präventionskampag-ne richtet sich an die Besucherinnen und Besucher der Fussballeuropameisterschaft, um über das Ausmass und die Auswirkungen von Frauenhandel zu informieren und die Freier auf ihre Verantwortung aufmerksam zu machen. Die Kampagne beinhaltet einen Fernsehspot, der am Schweizer Fernsehen und im Public-Viewing gezeigt wird sowie Veranstaltungen und die Abgabe von Informationsmaterial. Der Bund unterstützt die Kampagne finanziell.

• Die Schweiz unterzeichnet im September 2008 das Übereinkommen des Europarates zur Bekämpfung von Menschenhandel. Im Winter 2009/2010 findet die Vernehmlassung für die Ratifizierungsvorlage und ein neues Bundesgesetz über den ausserprozessualen Zeugenschutz statt; am 17. November 2010 verabschiedet der Bundesrat zuhanden des Parlaments die Botschaft zur Genehmigung und Umsetzung des Übereinkommens und des neuen Bundesgesetzes. Der Schutz der Opfer im Strafverfahren wird in den kantonalen Strafprozessordnungen und ab Januar 2011 durch die Art. 149ff der Schweizerischen Strafprozessordnung (StPO) gewährleistet. Für den Schutz von Personen bei Gefahr gegen Leib und Leben sind die kantonalen Polizeikorps verantwortlich.

• Im Herbst 2009 werden die neuen Weisungen des Bundesamtes für Migration zum AuG durch Aufschaltung auf der Internetseite des Amtes veröffentlicht. Die Weisungen erläutern die Anwendung der Bestimmungen über den Aufenthalt der Opfer von Menschenhandel. Explizit wird dargelegt, dass einem Opfer von Menschenhandel ausschliesslich aufgrund der persönlichen Situation ein Aufenthaltsrecht in Form einer Härtefallbewilligung erteilt werden kann, auch wenn das Opfer nicht zur Zusammenarbeit mit den Strafverfolgungsbehörden bereit ist.

• Seit dem 1. Januar 2010 steht ein rasches und umfassendes Alarmsystem gegen Kindesentführungen zur Verfügung. Es kommt zum Einsatz, wenn ein konkreter Verdacht oder die Gewissheit besteht, dass eine minderjährige Person entführt wurde und an Leib und Leben gefährdet ist. Die Alarmmeldungen werden über Radio und Fernsehen, Autobahn-Infotafeln, via Lautsprecher auf Bahnhöfen und Flughäfen sowie über Presseagenturen verbreitet. Damit kann bereits in einem früheren Stadium der Entführung nach dem minderjährigen Opfer gesucht werden und es wird das Risiko einer Entführung zum Zweck der sexuellen Ausbeutung vermindert.

• Gestützt auf die gesetzliche Grundlage im neuen AuG (Art. 60 Abs. 2 Bst. b AuG) und nach einer Pilotphase von zwei Jahren entscheidet das Bundesamt für Migration das Projekt für die Rückkehr- und die Reintegrationshilfe für Opfer und Zeuginnen und Zeugen von Menschenhandel sowie für ausgebeutete Cabaret-Tänzerinnen und
  -Tänzer im April 2010 definitiv einzuführen. Das Rückkehrhilfeangebot wird in Zusammenarbeit mit den kantonalen Rückkehrberatungsstellen und der Internationalen Organisation für Migration (IOM) umgesetzt. Zusätzlich unterstützt das Bundesamt für Migration Strukturhilfeprojekte im Bereich Menschenhandelsbekämpfung in Zusammenarbeit mit der Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA).

• Die Bekämpfung von Menschenhandel in den Ursprungsländern der Opfer, die in der Schweiz ausgebeutet werden, unterstützt das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) durch die Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA) und die Politische Abteilung IV (PA IV) mit zahlreichen Vorhaben und Massnahmen. Diese werden in Zusammenarbeit mit Internationalen Organisationen und lokalen NGO realisiert. Für die vielen Präventions- und Wiedereingliederungsprojekte werden jährlich mehrere Millionen Franken aufgewendet.

• 2011 eröffnet die FIZ die erste Schutzwohnung für Opfer von Frauenhandel in der Schweiz. Die Schutzwohnung ist aufgrund einer vergleichenden Studie konzipiert worden, welche Unterkünfte für die Opfer in Deutschland, Österreich, Rumänien und Spanien analysiert hat.